La direction du budget a toujours occupé un rôle central dans le fonctionnement de l’Etat. Cependant, au moment  de la préparation des lois de finances initiales et rectificatives, elle a un rôle essentiel dans le domaine budgétaire. En concertation avec le ministre, la direction du budget détermine, en effet,  les grands choix budgétaires, anime les conférences budgétaires au cours desquelles sont examinées les demandes de crédits des différents ministères et assure le suivi de l’exécution du budget. La mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), dont elle assure depuis janvier 2006, le pilotage de la mise en œuvre, l’a amenée à modifier en profondeur ses modes d’action et son organisation.

La direction du Budget et du contrôle financier a été créée en 1919. Jusque là, il existait bien un budget, mais aucune direction, ni même un directeur. Un simple bureau de la direction générale de la Comptabilité publique était alors, la seule incarnation administrative du budget. De fait, faire passer la structure budgétaire de bureau à direction, fut un moment important dans l’histoire administrative et financière. Les mémoires de Georges Denoix – « La direction du Budget entre doctrines et réalités, 1919-1944 » - premier directeur du Budget et du contrôle financier, montrent ainsi l’importance des deux Chambres, sous le régime parlementaire de la IIIème République, dans la gestion des Finances publiques. Déjà, les cadres généraux du métier apparaissent : grands principes, recettes et surtout nécessité de « comprimer » la dépense. La personnalité du directeur contribue à donner sa dimension à la fonction. Georges Denoix évoque par exemple, le rapport au temps et l’urgence constante de la fonction en raison du calendrier budgétaire. A tel point parfois, que la direction retarde artificiellement les aiguilles des horloges respectives des Palais Bourbon et du Luxembourg ! Et aujourd’hui encore, un jargon propre à la direction est utilisé quand on parle par exemple, d’ « aboyer » les ministères ?

Les missions de la direction du Budget sont au nombre de sept :

1: Proposer une stratégie globale des finances publiques inscrite dans le long terme

Les travaux de la direction du Budget s’inscrivent dans une approche « toutes administrations publiques » afin de proposer au gouvernement les moyens de mettre en œuvre une trajectoire globale de finances publiques soutenable. La stratégie inscrite dans la loi de programmation des finances publiques porte non seulement sur le champ de l’État et de la sécurité sociale, mais aussi sur les collectivités territoriales, l’assurance-chômage et les régimes complémentaires de retraite, soit près de 1 000 milliards d’euros de dépense publique. A ce titre, la direction du Budget assure, avec trois autres directions - la direction générale du Trésor et de la Politique économique, la direction de la Sécurité sociale et la direction générale des Collectivités locales - le secrétariat du Conseil d’orientation des finances publiques (Cofipu) et de la conférence nationale des finances publiques, deux instances chargées d’organiser la concertation entre tous les acteurs qui partagent la responsabilité des comptes publics. Ensuite, comme elle participe à la définition et au suivi de la stratégie afférente aux prélèvements obligatoires, la direction du Budget contribue à offrir une vision consolidée du besoin de financement des administrations publiques. Enfin, elle propose avec la direction générale de l’Administration et de la Fonction publique les principales orientations de la politique salariale et statutaire de la fonction publique de l’État.

2: Élaborer une programmation documentée pour mettre en œuvre cette stratégie

La direction du Budget développe depuis plusieurs années, en amont de la procédure budgétaire, une fonction d’analyse stratégique des politiques publiques, qui se traduit par des propositions de réformes structurelles. La procédure budgétaire intègre une phase de discussion avec les ministères sur les stratégies de réformes associant les directeurs des affaires financières et les responsables de programme, qui peuvent ainsi confronter leur vision stratégique d’évolution de leur secteur avec celle de la direction du Budget. Cette mission s’est fortement renouvelée et enrichie dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). La direction du Budget a accompagné, en effet, le processus de RGPP dès l’origine de la démarche, mi-2007 et elle assure désormais, le suivi du volet budgétaire de la mise en œuvre des réformes et son articulation avec le budget pluriannuel.

Ainsi, la « soutenabilité » financière des finances publiques constitue un enjeu primordial compte tenu, de tendances sociétales comme le vieillissement de la population, qui affectent les finances publiques. Dans ce contexte, la direction du Budget prépare une programmation à moyen terme (PMT) qui propose aux décideurs publics une programmation des finances publiques sur trois ans, détaillée par mission et par programme et distinguant les dépenses de personnel. En 2008, avec le passage à la pluriannualité, la PMT a constitué l’ossature du premier budget pluriannuel, portant sur les années 2009-2011. Sur cette période, les plafonds de crédits par mission ont été fixés, une planification qui confère aux gestionnaires la visibilité dont ils ont besoin pour conduire leurs réformes.

3: Veiller à ce que la budgétisation annuelle s’inscrive dans la programmation et réponde à une logique de performance

La direction veille à ce que les choix effectués pour différentes politiques publiques soient cohérents avec la trajectoire des finances publiques inscrite dans la loi de programmation des finances publiques. Ainsi, les relations avec les ministères dans le cadre de la procédure budgétaire ont été profondément transformées. Elles s’organisent davantage autour des réformes et du dialogue de performance. Les ministères ont en effet, dans le cadre de la LOLF, des marges de manœuvre accrues dans leurs choix budgétaires internes et dans la gestion de leurs crédits.
Ensuite, depuis la loi de finances pour 2006, les projets annuels de performances (PAP) permettent, pour chaque programme, une meilleure compréhension de la dépense. Ils retracent la stratégie, les objectifs, les indicateurs et les cibles de résultat dont la réalisation sera analysée dans les rapports annuels de performances (RAP).

4: S’assurer que la gestion infra-annuelle respecte les objectifs fixés en termes de « soutenabilité » financière et de performance

Au-delà de la préparation des lois de finances, la direction du Budget a pour mission essentielle de veiller au pilotage de l’exécution budgétaire, pour toutes les administrations publiques, et de participer à l’information du Parlement sur les résultats de cette exécution. La loi de finances initiale est un budget prévisionnel construit sur des hypothèses macroéconomiques et financières mais la gestion budgétaire doit faire face à des imprévus : évolution des recettes, décisions gouvernementales, ou encore mouvements revendicatifs.  La prévision d’exécution consiste à anticiper ce que sera le budget en fin d’année et à proposer des mesures correctrices lorsque la prévision tend à s’écarter de la loi de finances initiale.
Pour cette élaboration, la direction du Budget dispose du contrôle financier. Précédemment orienté vers le contrôle de régularité des actes d’engagement, le contrôle financier est dorénavant chargé de veiller à la « soutenabilité » des décisions des gestionnaires, c’est-à-dire leur capacité à assumer les engagements qu’ils veulent souscrire au regard des moyens de paiement mis à leur disposition. La direction du budget analyse la gestion et la performance. Pour ce faire, elle s’appuie sur les rapports annuels de performances (RAP) qui présentent les résultats des administrations au regard des engagements pris dans les projets annuels de performances (PAP) annexés à la loi de finances initiale. La loi de règlement est ainsi devenue un outil de contrôle et d’évaluation des politiques publiques mises en œuvre par l’État.

5: Participer à l’élaboration du budget communautaire et à son cadrage pluriannuel

La direction du Budget contribue à la définition de la position française dans les négociations budgétaires communautaires et celles relatives aux grands dossiers européens ayant des impacts financiers tant sur le budget européen que sur le budget national. Un bureau de la direction du Budget y est entièrement dédié. Il travaille en étroite collaboration avec le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), la direction générale du Trésor et de la Politique économique (DGTPE), et la représentation permanente de la France à Bruxelles. Le bureau participe activement au réseau d’influence des huit États contributeurs nets au budget communautaire.
 

6: Définir et faire vivre les principes et outils budgétaires et garantir leur bonne application

La direction du Budget veille à :

üLa définition et à la bonne application des référentiels, méthodes et outils de la gestion budgétaire : budgétisation et consommation des crédits, déploiement des référentiels de gestion financière  notamment préparatoires au passage à un progiciel de gestion intégré de type SAP (Chorus), le nouveau système d’information financière de l’État ;

üL’utilisation de la comptabilité budgétaire et de la comptabilité générale ;

üL’animation de la performance, de la justification au premier euro (JPE), de la comptabilité d’analyse des coûts (CAC) ;  

7: Assurer la tutelle stratégique et financière des organismes publics

La direction du Budget a une compétence générale de tutelle sur les organismes contrôlés et subventionnés par l’État ainsi que sur certaines entreprises publiques. En siégeant dans plus de 200 conseils d’administration d’organismes, elle participe aux processus d’amélioration de la gestion de ces organismes, à l’élaboration de leur cadre budgétaire et comptable et contribue à leur évolution stratégique.

Dans le budget de l’Etat voté pour 2011, la gestion des finances publiques et des ressources humaines représente 11.747 millions d’euros.

Par ailleurs, la direction du Budget étant à l’origine de l’élaboration des grands choix budgétaires et assurant depuis 2006, le pilotage de la mise en œuvre des Loi de finance, voici ci-dessous, les grandes affectations budgétaires par mission pour le budget général de 2011 :

• Missions du budget général de l’Etat pour 2011, en millions d’euros

Action extérieur de l’État                                                                              2 966

Administration générale et territoriale de l’État                                            2 450

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales                             3 669

Aide publique au développement                                                                  3 334

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation                                  3 319

Conseil et contrôle de l’État                                                                             590

Culture                                                                                                           2 682

Défense                                                                                                        37.409

Direction de l’action du Gouvernement                                                        1 109

Écologie, développement et aménagement durables                                     9 512

Économie                                                                                                       2 063

Engagements financiers de l’État                                                                46.926

Enseignement scolaire                                                                                 61.794

Gestion des finances publiques et des ressources humaines                       11.747

Immigration, asile et intégration                                                                      561

Justice                                                                                                            7 138

Médias, livre et industries culturelles                                                           1 454

Outre-mer                                                                                                      1 977

Politique des territoires                                                                                    322

Pouvoirs publics                                                                                            1 018

Provisions                                                                                                           34

Recherche et enseignement supérieur                                                         25.184

Régimes sociaux et de retraite                                                                      6 028

Relations avec les collectivités territoriales                                                  2 639

Remboursements et dégrèvements                                                              82.153

Santé                                                                                                              1 222

Sécurité                                                                                                        16.805

Sécurité civile                                                                                                   435

Solidarité, insertion et égalité des chances                                                  12.366

Sport, jeunesse et vie associative                                                                     430

Travail et emploi                                                                                         11.575

Ville et logement                                                                                           7 632

Total pour le budget général                                                                      368.543

La mise en œuvre de la nouvelle constitution budgétaire (LOLF) en 2006, a amené la direction du Budget à redéfinir son positionnement à l’égard des ministères, à recentrer son rôle sur l’aide au pilotage des dépenses publiques, à adapter ses outils et ses méthodes. Mais elle s’est aussi ouverte à de nouvelles fonctions, comme l’animation des travaux sur la performance des politiques publiques avec ses partenaires des autres ministères. La direction du Budget anime par ailleurs les travaux nécessaires à la mise en place de la nouvelle gestion publique.

Une autre réforme d’importance place la direction au cœur des décisions : la loi de programmation des finances publiques. En 2008, en effet, elle a travaillé à l’élaboration de  la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, adoptée le 29 janvier 2009 par le Parlement. En application de la révision constitutionnelle de juillet 2008, les lois de programmation des finances publiques définissent désormais « les orientations pluriannuelles des finances publiques » et s’inscrivent dans « l’objectif d’équilibre des comptes publics ». S’agissant du budget de l’État, la loi fixe le montant des crédits par mission pour chacune des années 2009 à 2011.